PPP再上路：“PPP项目应确保盈利;但不能是暴利”

2015-07-14

 PPP取自Public-Private-Partnership首字母，意思是公共部门和私营部门的合作。PPP本不新鲜，建设广深铁路时，就用到了这种模式;许多地方的污水处理厂也用这种模式。但前者带来暴利说，后者带来无利说。之所以这样，源于其要把社会福利和企业盈利两个有明显区隔的事物扭在一起，有时会产生强扭的瓜不甜。
    但是从经济学来说，如果发挥公共部门和私人部门的优势，它是能够助于社会进行帕累托改进的。
    因为PPP项目的本质是公共部门和私人部门选择集扩大的过程，也是公共部门和私人部门之间进行优势能力交换的过程。通过一定的制度安排和设计，公共部门和私人部门有可能形成共担风险的最佳分担比例。从而实现公平又效率。
    从2014年以来，直至4月21日出台《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，中国执政者一直在PPP推进方面进行政策改进。据悉相关的配套近期有望出来。
    有了较为完善的制度，PPP再上路。
    要让PPP项目能够盈利，不是个案现象，还需要配套政策的出台。孙洁的另外一个身份是中国财政学会公私合作(PPP)研究专业委员会秘书长。他告诉记者，PPP涉及到政府出资购买服务，这方面已经纳入预算，但是通过居民出资购买服务的，还没有纳入预算。这方面将出配套的文件，以便解决投资者有回报但是不能有暴利的问题。
   “PPP项目应该是确保盈利，但不能是暴利。”财政部财政科学研究所研究员孙洁，对21世纪经济报道记者说。
    4月21日，国务院召开的常务会议通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，决定在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域予财政补贴、明确排他性约定等，稳定社会资本收益预期。
    该文件提出加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。
中国投资协会副会长刘慧勇指出，这些都只是PPP的部分文件，未来涉及到具体的项目运营，无论是项目运行，以及利润、监管，甚至具体的折旧，以及项目的管理人员的工资都有具体得规定，国外在这方面规定的很细。
    法国曾经在有供水PPP项目失败，就是因为有些因素考虑不周全。
    中国目前推行PPP，除了需要立法外，各种配套文件需要具体制定。“这甚至要涉及到原料成本涨价的因素考虑进去。”他说。
    记者获悉，目前很多行业协会已经根据要求开始制定相应特许经营的监管文件。这样做的目的是可以解决过去很多PPP项目名存实亡的问题。
    比如在污水设施建设领域。中国城镇供水排水协会副秘书长王岚指出，的确过去存在一些污水处理设施部分闲置的问题，这个原因比较复杂，因为有时是管网没有跟上，或者政府补贴没有到位。
    现在有些地方因为经济下行压力大，可能拿不出钱补贴，这导致实际一些设施可能难以运行。“这些都是未来需要解决的问题，目前探讨征求意见的文件在这方面应该有所规定。”她说。
    住建部有数据显示2014年第四季度，全国设市城市建成投入运行污水处理厂2107座，形成污水处理能力1.29亿立方米/日，较2013年新增约600万立方米/日，但运行负荷率只有84.0%。
    这种情况目前仍较为普遍存在，甚至包括北京也曾爆出污水处理设施闲置的消息。王岚认为，导致如此的原因是，大城市很多管网最初没有雨污分离，再施工难度大。
    财政部财政科学研究所研究员孙洁认为，以后地方政府不进行补贴的情况不允许了。因为《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》已经有了要求，政府出资已经纳入到了预算，但是居民出资购买服务在这一块，还需要出文件，将这部分资金纳入预算。
   “PPP毕竟是一个新问题，下一步可能还要逐步出各种文件。”他说。
    尽管国家推进PPP已经有1年多时间，但是社会资本通过特许经营的方式进入各个领域仍不积极。
    河南发改委的一份报告显示，2012年河南向社会公开推介了49个基础设施和社会事业重大项目，2013年四季度向社会推介了200个城市基础设施项目，2014年分两批向社会资本推介了752个基础设施和社会事业重大项目。截止到今年3月底已入PPP库项目186个。同时，河南发改委初步汇总了106个今年拟重点推进的PPP示范项目，目前正在进行筛选论证。
    确保投资者盈利不暴利
    一些专家认为，PPP项目要确保投资方能盈利，但不能有暴利。
    PPP也不是新鲜事物，各地早已开始实行。比如广深高速1997年正式通车，当时有外资和国有企业投资，共计100多亿元。但是设计车流量为6万辆次/日，但2012年数据显示，平时日车流量就已达40万辆次。时常会有媒体和个人认为广深高速存在暴利的问题。
    不过，PPP到底该有多高的回报，这方面仍需要具体的政策明确。
    以北京地铁4号线为例，该地2012年地铁四号线年客流量3.51亿人次，超过可研报告预测的远期客流量(2032年)3.27亿人次。该项目在2009年和2010基本实现盈亏平衡，2011年实现净利润2.4亿元，项目投资效益逐步显现。
    此前该项目的合约规定，全投资内部收益率为7-8%，股权内部收益率为10%，投资回报期16年。不过，2014年第四季度北京地铁票价从每次出行2元涨到平均4.4元后，考虑到客流目前逐步恢复到涨价前水平，4号线目前盈利可能会有增长。
    目前北京其他地铁也预备吸引社会资本。
    北京市发展与改革委员会副主任燕瑛此前指出，北京新机场线投资总额约410亿元人民币，准备全部引进社会资本。
    北京市政府会授予社会投资人一定期限内特许经营权，负责项目的投资、建设、运营管理。社会投资人获得特区经营权以后，通过票款的收入、综合经营管理以及政府约定方式收回投资并获得合理的收益，投资回报率原则上不高于8%。
    中国投资协会副会长李慧勇认为，投资回报率8%并不高，因为这和银行贷款1年期基准利率高不了多少。这个回报率，应该是去掉融资成本，即企业贷款利率成本后的回报。
   “最大的问题是，企业如果做大高管等工资等办法，或者做大折旧，进而从名义上减少利润怎么办，这方面都需要有详细的约定。”他说。
    财政部财政科学研究所研究员孙洁则认为，可以通过招标的办法来解决，谁管理成本低，就让谁来中标。