“国家油气管网公司”改革方案并非最优选择

2015-08-27

国家石油天然气行业改革的总体方案目前正在酝酿、生成，其中位于中游的石油天然气管道的改革方案似乎最受关注。可以很容易地讲出几条理由：第一，拥有管道则拥有稳定的现金流。无论对石油公司还是跃跃欲试的社会资本来说，油气管道无疑是优良资产，特别是天然气管道。根据国家监管机构核定管输费的方法，天然气管道的准许投资资本回报率大约在8%左右。第二，天然气输送严重依赖管道，无论对于上游还是下游来说，“手里有管道、心中不发毛”。可以说，对于正处快速发展期的天然气来说，管道的走向决定了市场的布局。总之，管道在油气业务链中的重要性不需要过多渲染。

近日国务院发展研究中心在其研究报告中提出了一项“383”改革方案，即“三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合”。其中在能源环境板块中提到“将石油天然气管网业务从上中下一体化经营的油气企业中分离出来、组建国家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管制度”，国家油气管网公司的改革思路一经提出，不出意料的在业界引发震动和争论。“国家油气管网公司”方案的提出在当前打破垄断、改革创新的呼声日益高涨的形势下，获得了很高的共鸣与喝彩。但静心思考就会发现，改革从来就不是一蹴而就的，必须尊重行业发展的阶段要求、特殊属性和一般规律，充分考虑现实条件和基础。改革方案要服从并服务于行业的健康可持续发展，解决行业发展中的突出问题，最终实现改革目标。理不直则行不正，我们不妨回到经济学基础理论这个基点，坚持问题导向，从理论上回答成立“国家油气管网公司”在现阶段是为解决什么问题，以及能否解决这些问题。

油气管道改革的经济学依据

经典的西方经济学理论推崇市场竞争。一般认为，市场竞争可以达到两个目的，一是激励的目的，即可以解决短缺问题;二是优化的目的，即可以解决服务与供给的高品质化问题。

与市场竞争相对的是垄断。现在似乎是一种风尚：一提到改革就会有不少人自然而然的与“反垄断”挂钩，而“反垄断”又往往被习惯性地与“拆分”(拆分公司、拆分业务等)划等号。“反垄断”是不是油气行业改革的本质?将油气管道业务从一体化公司中“拆分”出来成立国家公司是不是加强监管的必然路径?要回答这些问题，还是要回归经济学关于垄断的基本概念上来。

市场经济是市场机制在对经济活动进行调节和对资源进行配置中起基础性作用的商品经济。市场经济通过有效竞争等调节机制发挥优化资源配置的作用，而垄断行为阻碍市场的有效竞争。随着中国市场经济改革实践的不断深入，市场化理论不断丰富完善，关于垄断形成原因也在实践中不断深入。但对于垄断及其相关概念的理解仍存在混淆和误区，其中最突出的一点表现在：行政垄断与自然垄断混为一谈。行政垄断形成原因包括：从国家安全角度出发，部分行业在国民经济发展中战略地位显著，政府有必要实施行政管制;从保护资源角度出发，国家有必要对稀缺资源进行集中开采、生产和分配;从培育行业角度出发，由于行业发展初期市场不健全、不成熟，需要行政手段培育市场。而自然垄断的形成有其客观必然性，如果一项经营活动的分割形成多元市场竞争会导致单位成本的大幅上升，即由一家企业提供服务比多家更有效率、成本更低，那么这种活动在经济上就形成了自然垄断。由此可以认为，行政垄断虽然阻碍了竞争，但从国家总体利益考虑，两害相权取其轻，在特定背景下的行政垄断是必要且合理的。而自然垄断是由特殊的技术经济属性导致的垄断，不能反，也反不了。

那么，油气管道是否具有自然垄断的属性?我们按照经济学中关于自然垄断四个特征，即效益主导性、网络经济性、资本沉淀性与专用性和公共服务性来判断，原油管道和成品油管道目前还属于石油公司生产性配套设施，点对点运行，并无向第三方准入的需求，自然垄断属性不强。随着上游主体多元化和管道密度的提高，其自然垄断属性将加强。天然气管道具有显著的自然垄断属性。因此，在设计油气管道的改革时不能不分阶段、不分管道类型，更不能简单地将储气库、LNG接收站等天然气储运设施与管网等同处理。

欧洲和美国等发达的市场经济体在市场化改革的实践中，普遍选择“网运分开”的改革路径，形成了“管住中间，放开两端”的市场结构。即将自然垄断环节与竞争型环节分离，加强对自然垄断环节的专项监管，同时促进竞争性环节的充分竞争。“网运分开”的概念最早是在上世纪90年代提出，是欧洲推动铁路市场化改革时的核心改革举措，目的是破除网络运营领域的独家垄断，提高网络资源利用和行业经营效率。之后，“网运分开”被广泛借鉴用于自然垄断行业的市场化改革。需要指出的是，“网运分开”并不是简单的进行资产剥离，其形式还包括使用权分开，管理权及经营权分开。在欧美等国的改革实践中，只有英国等少数国家采用了国家油气管网公司的模式，而法国采用的ITO模式(财务独立模式)、美国采用的OU模式(法律独立模式)、欧洲国家普遍采用的ISO模式(独立运营模式)等都与本国资源状况、市场发育阶段、管网密度等条件相适应，且均不以行政性拆分一体化公司管道业务为改革手段。我国的天然气管道改革模式的选择必须充分考虑我国天然气发展的现实状况。

油气管道改革要解决什么问题

从推动油气行业主体多元化、促进市场竞争和提高效率的角度出发，当前管道与上下游一体化运营的模式容易导致不公平竞争，不能适应油气行业市场化改革的趋势。举个简单的例子，假如上游资源开发市场化，甲资源开发主体与外输管道企业是一体化经营，乙资源开发主体在与甲资源开发主体竞争上游资源开发时必然在使用外输管道时存在困难，导致非公平竞争。再比如，假如下游天然气销售市场化，甲销售商与管道运输企业是一体化经营，乙销售商采购天然气销售到甲销售商的目标市场，在使用甲的管道时必然存在困难，导致非公平竞争。因此托运商与管道运输企业一体化经营会导致该托运商具有非正当的竞争优势，产生不公平竞争。

由此可见，油气管道存在问题的本质是：一体化经营模式客观上很难实现管道运输无歧视服务。第一，一体化模式的核心是效益的一体化，以上中下游整体效益最大化为目标，管道运营效益要服从于整体效益。第二，当管道为第三方提供管输服务会带来上下游业务的效益损失，管道即使有富余能力也不会承担这项服务。油气管道改革要解决的问题核心是：实现天然气管道向第三方公平准入。值得注意的是，这里的管道仅仅指具有自然垄断属性的管道，而储气库、LNG接收站等天然气储运设施并非自然垄断环节，并不应列入向第三方开放的范畴。

成立国家油气管网公司，将全国所有管道从一体化经营的公司中剥离出来组成国家油气管网公司，成为国有公共事业企业。管网公司根据国家界定的收益率收取管输费，向所有托运商提供无歧视的管道运输服务。新建管道投资由国家负责筹集。政府以所有者身份直接进行管理。客观地讲，国家油气管网公司模式确实可以借助国家的行政力量达到管网向第三方强制性公平准入的改革目的，但也需要同时满足诸多条件：比如，监管是否到位?管输价格是否科学合理?管输能力是否满足需求?等等。如果达不到上述条件，一个在市场上既具有行政性排他特权，又具有自然垄断属性的国家油气管网公司极有可能将我国正处于快速发展上升期的天然气产业引向一条死路。

尽管我国在2000多年前就已经开始使用天然气，是世界上最早使用天然气的国家，但是我国天然气行业在上个世纪发展缓慢。从1997年我国境内第一条天然气长输管道——陕京一线建成投产为标志，我国天然气消费才真正开始向经济发达地区转移。而随着2004年“西气东输”正式商业运作，我国天然气行业真正进入了快速发展期。十几年来，我国天然气管道建设取得了巨大成就，截至2014年底，我国主要天然气管道干线、支干线长度已超过6.3万公里。随着陕京二线、陕京三线、西气东输二线、川气东送等天然气国家基干管道相继建成，我国已经基本形成了横跨东西、纵贯南北、覆盖全国、连通海外的天然气管网格局。但目前我国的天然气管网建设速度依然难以满足下游市场的旺盛需求增长速度，管网覆盖密度与美国等发达国家还有较大差距。目前仍处于管道快速建设期。从天然气发展现状来看，我国还面临着上游天然气资源不足与下游市场对天然气需求快速增长之间矛盾突出、国内天然气利用结构不合理、基础设施不完善、调峰压力巨大、天然气价格扭曲等问题。如果在这一发展阶段成立国家油气管网公司，由于管网建设与上游气源产能建设存在自然不协调性，管网独立后与上游的衔接将更加困难;调峰问题将更加突出，上中下游的调峰责任矛盾将进一步激化;由于气价没有到位，管网公司与上游供气方、下游用户的关系处理十分困难，也将抑制上下游的发展。此外，成立国家油气管网公司又是一场工作量浩大的“拆分与重组运动”，企业的改革成本极高，不但不利于推动天然气与管道业务快速发展，而且国有公共事业企业所具有的一切弊端不可避免。可以说，成立国家油气管网公司的方案，是为了解决一个问题而创造出了更多、更大的问题。

运用市场机制还是行政手段

我国三十多年改革开放最重要的一条经验就是合理运用市场机制，而最重要的一条教训就是少用、慎用行政手段。以行政性手段推动改革对于政府来说监管成本低，实现改革目的确定性强，但容易导致改革主导者与改革责任承担者的分离，最终导致改革一旦失败，责任无人承担。最终牺牲的是行业效益和民生福祉。试想，如果一个通过行政力量主导的国家油气管网公司成立起来，真的出现前面所述的问题，阻碍了天然气产业的快速发展，甚至再次导致严重的“气荒”，是谁来承担责任?

企业是市场的真正主体。要相信企业有能力运用市场机制实现“自我革新”甚至“自我革命”。这样，企业是改革的主导者，同时又是改革责任的最终承担者。只有二者合一，改革者才会如履薄冰、谨慎决策，拿出符合市场规律和行业实际的改革方案。此外，企业在市场竞争最前线，只有在前线听得到炮火的企业才真正知道改革要选择何种路径、把握何种节奏。我想，这总比“天上掉下个国网公司”的外生性被动改革更有利于行业发展吧。

从现实出发，适应行业发展历史阶段的要求，油气管道改革应遵循“积极稳妥”的改革原则，分步推进形成管道竞争格局。第一步实现财务独立，在企业内部实现管输业务真正意义上的财务独立，在机构、人员和资产上与上下游业务分立;第二步实现法律独立，通过真正意义上的混合所有制改革，成立若干个拥有独立法人资格的管道公司，自主经营，无歧视向第三方提供管道运输服务;第三步实现统一调度，在上游资源实现多元化、全国天然气管道网络化、下游形成多级批发市场后，建立全国管网运行统一调度机制。在这一过程中，逐步完善政府监管，监管的内容主要包括管道资产运行成本、利润和管输定价。

管道公司成为独立的法人实体后，即使仍在一体化公司内部，也完全可以通过市场机制实现其对第三方的无歧视公平准入。第一，形成符合商业准则的管输交易流程和规范化运作模式，改变管道公司的一体化经营思维，使管道公司成为自主、逐利的市场主体，通过规范的商业运作实现独立的市场价值，而不是依赖与上下游的关联交易。第二，在满足了上述条件后，推动管输费“两部制”定价。管道公司的运输系统实行公平准入，用户向生产商购买天然气然后委托管道公司运输、储存，用户分别支付天然气商品价格、运输及储存服务价格，这是成熟市场国家普遍采用的管输费定价模式。美国实践证明，“两部制”定价可以有效提高管道利用效率，提高管输企业积极性，也科学地解决了调峰问题。如果价格到位，同时政府对管输价格监管到位的条件下，在管道有富余输送能力时，管道运营者即使仍在一体化公司内部，也没有理由拒绝向第三方提供管输服务。而国家油气管网公司并不保证能达到这一效果，因为它的经营目标是为满足行政性的需要，而不是市场效益与股东利益最大化的商业伦理。